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[交流] 社工机构为争合同出现“锦标赛” 政府购买“运动”的隐忧

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发表于 2014-11-26 14:53 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 桂城督导培育 于 2014-11-26 14:55 编辑 2 d. R/ p% f4 _$ X. w) T: ^( H% r
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社工机构为争合同出现“锦标赛” 政府购买“运动”的隐忧

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从2008年试点,到2012年全面铺开,广州市政府正在推行购买社会服务的政策创新。中标的社工机构,委派社工进驻镇街家庭综合服务中心,为社区居民提供家庭、青少年、长者等综合性专业服务。政府购买服务在国内尚算新鲜事物,但是上世纪80年代欧洲已经有不少国家尝试这种做法,也是目前许多国家和地区,为了提高政府管理效率、支持社会组织、优化社会资源的全球性选择。

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广州也出现了政府购买社会服务的“运动”。称其为“运动”,一是因为广州市的财政投入非常大。连同专项服务,过去七年广州市区两级政府用于购买服务的财政投入,累计超过11亿元,增长60倍。尤其过去三年,每年投入稳定在3亿元左右。对比另一组数据,过去五年,广东全省各级政府投入政府购买服务的资金约20亿元。换句话,广州市占了半壁江山。

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而且,这种全方位覆盖的购买力度,“激发”出一个相对完整的制度链条。短短三年已经初步形成财政预算、政府采购、合同签订、资金拨付、财务审计、绩效评估等一系列制度设计。除此之外,社工组织数量快速增加,也产生大量就业岗位。目前全市共有155个家综,涉及217个社工机构。截至2013年底,全市家综共提供就业岗位3493个,其中超过六成是社工岗位。

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如此大规模的政府购买,政府作为出资方,想搞清楚钱花得值不值,当然可以理解。但是对社工组织产生什么影响,同样值得思考。广州借鉴的是香港“整笔拨款”方式,这种模式是将一项社会服务的费用封顶,整体打包给中标的社工机构。政府在合同中,不具体控制社工机构的人员编制、薪酬架构以及其他方面的费用支出,但是列明服务产出和服务成效等具体指标。比方,广州每个家综一年是200万元的购买经费,政府对工作人员的数量、专业和资历,只作原则性的最低要求,但是强调绩效评估。据统计过去一年,以家综服务为主的中期和末期评估接近300场次,相当密集。


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可见,“整笔拨款”模式的最大特点,是社工机构必须按照合同列明的要求,提供特定服务,最终表现将决定是否续约。这种购买方式以目标产出为导向,过程相对灵活。这产生的第一个后果是,社工机构在人员管理上承受极大压力。因为能否续签并不确定,一旦断粮,以每个家综每10万元至少配备1位社工计算,这10位员工的去留变得棘手。另外,社工机构最大成本在于人力成本,在“饥一顿饱一顿”的预期下,一线社工的薪酬待遇很容易成为被挤压的部分。这也是造成目前社工工资整体偏低,人员流动大,服务质量受影响的重要原因。

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其次,社工机构在经费来源上极度依赖政府,财务风险极大。每年200万元的家综购买费用,社工机构普遍反映不足以支付项目开展的全部费用,需要想方设法从其他渠道筹钱。但是目前社工机构整体的筹款能力较低,主要经费来源严重依赖政府购买服务的财政投入,缺乏能力从等其他渠道筹得资金。一旦“断粮”、“减粮”,开展的服务项目、服务人数和社工人数,必然会萎缩。典型的例子是2008年全球经济危机发生后,英国政府削减了慈善领域的预算,直接导致慈善组织总收入减少,以及慈善组织的支出锐减。许多英国慈善组织不得不裁员、降薪,关闭服务站点。因此,如何协助社工机构拓宽经费来源,降低财务风险,是这种模式下需要解决的难题。

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还有一点令人担忧,社工机构之间为了争取合同,可能会像香港一样,出现服务锦标赛。围绕着合同列明的服务项目和评比指标,各家机构使出浑身解数,互相比拼。但是这些服务可能并不符合目标群体的需要,甚至产生资源浪费的情况。相反,社区内一些需求,由于没有涵盖在合同中,社工机构也没有额外的资源,却被忽略了。

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政府购买方式的这些弊端,在不少国家和地区的实践中,已经对社工机构和社会服务产生不良影响,应该成为我们的前车之鉴。

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南方日报 2014年11月25日 作者 钟晓慧 中山大学中国公益慈善研究院助理研究员

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