专家点评 2009年度中国社会政策十大创新事例

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近年来，我国社会政策各领域取得了可喜的进步，社会政策的不断创新正成为促进我国经济社会协调发展的重要动力。今年1月底，中国社会科学院、国务院发展研究中心、北京大学等多家研究机构的社会政策领域知名专家共同评出了2009年度中国社会政策十大创新事例。本报记者日前邀请数名专家对十大创新事例作了一一点评。 　　参与点评专家：
- h4 k/ I( S+ _& W4 s　　秀兰（北京师范大学社会发展与公共政策学院）　　王振耀（民政部社会福利和慈善事业促进司）
　　王思斌（北京大学社会学系）　　　　　　　　　　关信平（南开大学社会工作与社会政策系）
　　杨 团（中国社会科学院社会政策研究中心）　　　 贡 森（国务院发展研究中心社会发展研究部）
8 W6 S7 C# j5 }) Z* t$ k　　邹文开（民政部管理干部学院）　　　　　　　　　洪大用（中国人民大学社会与人口学院）
. |8 J4 \' e: v- e$ d  Y4 I$ @1 H4 c　　徐月宾（北京师范大学社会发展与公共政策学院）　裴晓梅（清华大学社会学系）
　　陕西神木首推全民免费医疗
  ?8 w( g, W- v  o' {4 h0 F　　2009年3月1日，陕西省神木县出台《神木县全民免费医疗实施办法（试行）》，在全国率先推出“全民免费医疗”。办法规定，凡具有当地户口并参加城乡居民合作医疗和职工基本医疗保险的干部职工和城乡居民，在定点医疗机构进行诊疗的，实行门诊医疗卡和住院报销制度，每人每年可享受100元门诊补助。全年住院报销设定起付线，起付线以下（含起付线）的住院医疗费用由患者自付，起付线以上部分，每人每年累计报销费用不超过30万元的予以全额报销。神木县每年拨出1.5亿元的预算，并承诺即使支出超过1.5亿元，此项政策也将长期执行。政策实施后，当年4月住院人数达到高峰，同比增加30%；4月下旬压力明显缓解。3月至9月，全县月平均报销费用为1125.7万元，为测算费用的90％。该政策目前运行平稳。
　　“神木医改模式”的社会政策意义首先在于突破了城乡分割、身份有别的现行医保体制，将城乡居民按照同一标准纳入同一个医保体系，基本实现了全民医保的制度公平。其次，当地政府将财政增收更多地用于补贴全民医保，大幅度提高医疗保险的保障水平，履行了政府对公共事业的义务和责任。在操作中，还需注意建立科学的健康及卫生服务管理模式和有效的医疗费用控制机制。
　　　廉租住房保障三年规划惠及747万城市住房困难家庭
　　2009年6月，住房和城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部正式下发《2009—2011年廉租住房保障规划》，提出争取用3年时间基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。中央将加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度，市、县人民政府要按照国家有关规定多渠道筹集廉租住房保障资金，住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设。2009年，中央财政用于各地廉租住房建设的总资金投入达330亿元。同时，中央代地方增发的2000亿元国债资金作为地方的配套资金，其中部分补充用于廉租住房建设和保障性安居工程。
% {+ z. }5 G: z/ ^3 \9 D! Q5 f　　该项政策首次对住房保障实施了三年规划，大幅度增加了中央财政投入，这不仅是扩大内需的重要举措，也表明了国家落实住房保障政策的决心。但也应注意到，该规划在投入总量上仍显不足，并且地方政府能否积极出台配套政策措施仍有待观察。
& l! R/ k& T- C( X　　新型农村养老保险开展试点，企业基本养老保险实现跨省转续
　　2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，2009年年底前在全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，以后逐步扩大范围，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
　　2009年12月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》正式公布，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。
% s6 u" k( w) w; w. M% \　　新型农村社会养老保险政策在财政资金进入制度、筹资模式、支付结构等方面都有重大革新，表明了国家对农民老有所养将承担重要责任。试点过程中应注意执行规定不应增设附加条件。另外，应着力加快全国推广的速度，基础养老金制度可以先行推开。
" k) ?( D7 m% X, z1 d6 G3 s9 f　　城镇职工养老保险的可转移接续标志着全国社会保障体系建设迈出了重要的一步，明确了统筹全国城乡、地区社会保障的发展方向。
3 M# P, g, X+ e4 a, }　　　上海多举措扶持社会组织发展
; q3 }$ t6 R8 `9 m- K* C# G  N* \+ o　　自2005年以来，上海浦东新区共出台五个文件扶持社会组织发展，明确了政府向民办社会组织购买公共服务的实施办法。2009年12月15日，在上海市民政局的规划和指导下，上海首个公益服务园区——浦东公益服务园正式揭牌，数十家公益组织集体进驻园区，免费使用政府提供的全部办公及服务设施，集体探索公益产业集群发展之路。2009年，上海市民政局拨出1000万福彩公益金进行社区公益服务项目招投标试点，建立了评估、签约、履约和监督管理一整套机制，获得成功。拨款改招标的尝试首次让非营利组织公平竞争政府资源，不仅提高了效率，增加了透明度，而且扶持了一大批有能力、讲诚信的公益性社会组织，打造了众多优质、高效的公益服务专业项目。
' g% f& }- Z# g3 Z! J- b- J3 h　　上海市有关政府部门打破体制界限，实现职能转变，在扶持民办社会组织发展上采取了财政扶持、重点培育、公益孵化、招投标和集群治理等多项创新方式并获得良好成效，证明了服务型政府是社会创新的重要主体。他们的做法也为各地政府如何尽快培育更多、更优秀的民间公益组织提供了可资借鉴的经验。
) J7 U$ i% W0 _. x* [　　广东居住证制度力促流动人口享受“同城待遇”
　　2009年底，广东省发布《广东省流动人口服务管理条例》，规定在广东全省实行居住登记和居住证制度。居住证持证人享有在居住地申领机动车驾驶证，办理机动车注册登记手续；在居住地办理出入港澳地区的商务签注手续；依法参加居住地社区组织和有关社会事务管理等权益和公共服务。居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育与常住户口学生同等对待。居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可申请常住户口。常住户口实行总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理。
　　户籍政策是社会管理领域的重要政策。广东户籍改革释放积极信号，给予流动的普通劳动者平等的居民待遇并可申请常住户口，体现了社会公平。但申请常住户口需缴纳社会保险费满七年似时间过长，实行总量控制等附加条件能否发挥积极的政策作用也有待观察。
# v( f* `0 p0 {0 a" E　　深圳社会工作服务项目纳入政府采购
　　深圳市2007年出台社会工作制度“1＋7”文件，开展市、区民政部门购买社会工作岗位试点工作。2009年，深圳市将购买社会工作服务项目正式纳入政府采购体系，由市政府采购中心统一组织民政、财政、采购多部门协同，制定方案、组成评标委员会，就政府采购的多类型、多项社会工作服务项目，与全市29家注册社会工作机构进行竞争性谈判，最后签约22家机构。市政府还配合财政局、人事局出台《财政支持社会工作实施细则》、《编制内社工岗位设置规划》等文件，将部分社会工作岗位纳入财政预算，试点单位实现了编制内社会工作者“零”的突破。
　　深圳市政府将社会工作服务项目作为一项重要的社会公共服务实行集中采购，实现了从岗位购买向项目购买的转变，将社会工作服务项目的采购纳入规范化、制度化轨道，以保障政府采购过程公开、公正与公平，进而增强政府和民办社会工作服务机构的社会公信力，促进这些民办机构的成长，也为政府向民办社会组织购买各类社会公共服务提供了参考与借鉴，的确一举数得。这类创新的思路和做法的探索值得倡导。
* I  x! \: \2 f* t0 \4 X$ F2 u　　宁夏首创高龄老人津贴并大力推动多项公共服务
8 O8 f7 m) H, A# I' E7 ~0 W　　2009年5月，宁夏自治区人民政府办公厅下发通知，确定建立80岁以上低收入老年人基本生活津贴制度，规定凡有自治区户口、且年龄在80周岁及以上的农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，均可享受政府发放的高龄津贴。高龄老人津贴实行分类分档发放。100岁以上的老年人每人每月按300元、90—99岁老年人每人每月按当地低保标准的130%、80—89岁老年人按当地低保标准享受高龄津贴。该规定现已在全区实行。
* a1 V! f, h2 ~( m　　2009年，宁夏还启动了“人人享有基本医疗卫生”医改试点，试点地区村卫生室按成本提供30种一般性疾病诊疗和74种药品，并实行“一户一证、就近看病、价廉用药、每次一元”的政策。宁夏还从2008年起用5年时间组织实施二期农村危房改造工程。2009年暑期，政府从高校相关专业学生中招募志愿者，深入22个市、县（区）对特困群众危窑危房改造质量进行监督检查。
+ V. h. i7 b4 ~4 Q  k　　宁夏属于中国西部经济欠发达地区，却是全国第一个建立起普惠型高龄老人津贴制度的省份；同时，基本卫生服务、危房改造工程也走在全国前列。这表明财政投入能否向公共事业倾斜首先不是经济问题，而是政府承担公共责任的理念问题。
7 Q  s3 R2 d8 e2 U$ P　　广西防城港强化孤儿救助，率先落实孤儿最低养育标准
　　2009年2月，广西防城港市委、市政府印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》。8月，决定社会散居孤儿最低养育标准为每人每月600元；福利机构儿童最低养育标准为每人每月1000元。该标准已于9月1日执行，资金通过建立爱心救助基金和财政分级承担筹集。为解决孤儿医疗救助问题，防城港市将城乡散居孤儿纳入城市居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，患大病的孤儿救治费用采取医疗保险、医疗救助制度和爱心救助基金三方分担的方式解决。
4 c: ]* [1 p. p% g: d: a" Z! K　　防城港市委、市政府关于加强孤儿救助工作的意见，是全国首个由地级市党委、政府联合印发的有关孤儿福利保障的文件，他们率先制定了孤儿最低养育标准并建立自然增长机制，对各地推进孤儿福利保障工作、完善孤儿保障体系具有借鉴意义。这些举措推动了儿童福利体系机制的建设。
　　江苏南京首创投资项目就业评估制度
　　2009年，江苏省南京市政府为扩大就业出台一揽子政策，包括帮企保岗、鼓励创业、加强对接等。仅2009年上半年，南京市劳动保障局就联合市发改委等部门，跟紧全市300个重点建设项目，挖掘出1万多个就业岗位。8月，南京市政府办公厅转发《市发改委、市劳动保障局〈投资项目就业评估工作意见〉的通知》， 要求政府各部门进一步加强与各类投资主体的对接，对投资项目带动就业岗位做到提前测算、汇总、评估，加大紧跟投资项目开发就业岗位力度。
2 U# y; X" M2 `  g　　南京市政府多方位、多视角、多渠道千方百计促进就业的思路和做法值得称道。尤其向投资项目要就业，实现经济增长与就业促进的有机联动，改变地方政府招商只重GDP增长、忽视拉动就业的传统思维和做法，是具有前瞻性的创新。实施中还可以进一步优化机制，增强评估全过程的公开、公正和透明度。
　　安徽铜陵打造无择校城市，推动城乡教育均衡发展
　　自2005年开始，安徽省铜陵市采取学校硬件设施标准化、重点高中名额分配、名师支持弱校三大举措推动义务教育均衡发展。在此基础上，2009年，铜陵市制定了城乡教育一体化发展的五年目标，通过完善义务教育经费保障机制改革、实施关爱留守儿童工程、开展城乡学校共建活动等措施，重点解决城乡教育发展不平衡问题。安徽省政府已于2009年下发了《进一步推进义务教育均衡发展的意见》，在全省推广铜陵经验。
9 ?. ^; M# B" i" a8 J9 D3 s　　铜陵成功消灭“择校”现象，实现义务教育均衡发展，靠的是政府承担教育资源合理配置的公共责任，采取政策和制度创新方式严格履行义务教育法。这证明解决择校这类难题的钥匙在政府手中。为实现教育公平，提升教育品质，须打破原有的“利益格局”，促进以制度变革为中心的教育改革，这是铜陵经验对我们的启示。