审批权限几经变化倪顺义锤击案折射社保审批盲区

社工哥哥 · 发表于 2009-11-23 12:20

11月5日，56岁的倪顺义带着菜刀、斧头和胶锤来到深圳市社保局，在养老保险处，因为最后一次诉求医保和特殊工种提前退休一事无果，他拿出胶锤砸向女副科长李芳芳的头部。这一锤，引发了社会上至今无法平息的讨论。　　前日，倪顺义锤击一事因故意杀人罪证据不足，检察院未批捕，他得以取保候审。然而特殊工种一事，牵涉到的不止是倪顺义一人，在各个行业里，都有着这样一个人群。倪顺义办理特殊工种一事屡遭行政及司法程序否决，到底是因为他确实不符合条件，还是因为历史事实与现实政策之间存在衔接问题？不可否认的是，自特殊工种设立以来的频繁政策转换和部门、体制变化，其间的问题相当复杂，现在我们面临的是，如果存在矛盾，又该如何解决？
　　七九二矿的前世今生
　　曾是核生产单位，很多人需管委会开证明办退休
　　倪顺义与七九二矿之间的故事从1971年开始。当年12月，18岁的他在甘肃临夏被招入设在甘南迭部县山区的国营七九二矿。七九二矿前党委副书记朱焕清回忆，那时的倪顺义打扮得挺利索，不像其他从农村来的人。
　　隶属于国防科工委二机部的七九二矿，属于军工单位。倪顺义当时进入的是“517厂”，实际上是机修车间。七九二矿是在“三线建设”的大背景下诞生的。由于是重要的核原料生产单位，并且有放射性和保密性补贴，他们的工资收入比当地政府工作人员还要高。
　　进入上世纪80年代，“三线建设”逐渐降温，国防科工委二机部改制成为核工业部。随着之后“军转民”的大势，七九二矿最终在2005年破产清算。根据迭部县的新规划，原七九二矿的生活区将成为该县将来的中心区。设在甘肃省会兰州的七九二社区管委会，现在是处理原七九二矿工作人员退休、工伤等遗留问题的过渡机构。
　　据管委会介绍，从事过核工业的人们，在随后企业不断被淡化、改制甚至破产的过程当中，心里都会有些失落感。
　　在不断改制的过程中，原来七九二矿的几千人大部分都回到了原籍，分散于全国各地。每天他们都能接到各地的人们打来的电话，话题不外乎与退休有关的程序性东西，很多人需要他们开具当时工作情况的证明。
　　工种认定，谁能做主？
　　管委会证明在甘川地区常获认可
　　倪顺义的事情让七九二社区管委会和甘肃矿冶局都感到头疼。
　　“几年以前我们这里没有遇到这样的问题。”七九二社区管委会办公室的周先生说，最多他们开一个证明就可以解决。只要明确了七九二矿的性质就可以。但这两年各地要求都开始严格起来，对开具证明的条件也越来越苛刻。
　　总的来说，在甘肃、四川地区，他们开具的证明都还能被认可，因为当地对七九二矿以及类似企业的情况基本了解，无非是核实一下年限等细节，不涉及对工种认定的问题。倪顺义这样的情况他们也是第一次碰到。
　　但七九二社区管委会以及当年的劳动人事科科长兰荣普能证明的是，当年的档案记载根本无法按照特殊工种目录所要求的那样，写成“铀金属机械加工”，包括最直接对铀矿进行加工处理的水冶厂，档案里面都不可能写上“铀”字。他们一致认为这是当时的保密性要求。为了证明这一点，七九二社区管委会还拿出了档案室的档案给记者看工种部分的内容。
　　“有些问题我们也爱莫能助。”他说，作为一个社区管委会，只能尽力证明原工作人员的实际情况，至于各地社保部门是否采纳，则不是他们能决定的。
　　七九二矿原上级管理单位是甘肃矿冶局。该局人事处一负责人也表示，从来没有见到过任何一份档案里有写上“铀”的字眼，在七九二矿这样的企业，即使当时真写上了“铀”或者与放射性有关的字眼，当他调到其他单位的时候，档案的这部分内容也会被抽出来。“保密性是毋庸置疑的，但要找当时什么文件规定的，确实很难找了。”他说。
　　据七九二社区管委会介绍，兰州社保局曾经受理过很多特殊工种提前退休的案例。因为在甘肃还有其他几家同类的厂矿。有一段时间申请人特别多，兰州社保局曾经专门派人来社区管委会调查档案情况，核实清楚工作实际情况和年限之后，才给办理提前退休。“之所以来调查，也是因为档案里面记载得不够详细。”管委会一工作人员说。
　　而兰州社保局到目前对此事都很低调，记者前往采访时，工作人员仅表示，他们一直按国家规定办理。对深圳社保局否决倪顺义特殊工种的问题，该局也不愿发表评论。但有工作人员私下表示，倪顺义这种情况，在他们那里无疑是可以办理提前退休的。
　　年久失修的特殊工种名录？
　　企业填写工种时未强化档案填写规范
　　七九二矿原劳动人事科科长兰荣普表示，在早期，他们依据的都是在1978年经过全国人大审议通过的“78104”文件，即《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，但这份文件只是在第一条第二项规定提前退休标准为：“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。”
　　同年，国家又根据这份文件细化出台了《国家劳动总局关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见(草案)》，这份文件中把提前退休人群简单表述为“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害健康工作的工人”，没有关于放射性工作工种的具体规定，显然这包括在了“从事其他有害身体健康工作”之内，累计满八年可享受提前退休的待遇。
　　核工业部则在1983年制定出该行业的特殊工种名录。这份名录一共包括三大专业95个具体工种。倪顺义所涉及的“铀金属机械加工”正是在这个工种名录之内。但随后一栏的包括范围是“车工铣工”。前后两者，到底哪一个才能认定为特殊工种？
　　由于专业性太强，这一切，都只有当初制定特殊工种名录的人才能解释。原七九二矿的一些人认为，当时应该都是按照是否“吃保健”来认定特殊工种了。
　　倪顺义的一审律师李炼斌曾经提出，当时档案材料是谁来填写，又是根据什么来填写的？倪顺义表示，自己本人连档案都没有见过，自然是单位给填写的，而原七九二矿劳动人事科科长兰荣普表示，当时是按照实际工种来填写，根本没有人会填写“铀金属机械加工”。
　　李炼斌认为，社保部门虽然审核时以名录和档案作为对比依据，但在各企业进行填写的时候，并没有强化档案填写的规范。
　　在七九二社区管委会记者见到的一份档案中，也发现档案前后填写不一致的情况，分别出现了“管道工”、“井下管道工”、“井下管道”三种不同表述。工作人员介绍，这种井下管道工，是工作条件既恶劣，接触放射性又强的，绝对应按特殊工种算。但在特殊工种名录里，记者仍然没有发现有这一工种。
　　提前退休人太多，劳保部门收紧
　　1993年原劳动部收回提前退休工种审批权
　　七九二社区和各地社保部门都感受到，大概自2003年起，关于特殊工种申请提前退休的审批开始越来越紧，相当严格。但他们缺乏一份细化的指导方案，对特殊工种认定进行明确界定。
　　从历史文件上看，1985年之前，提前退休工种的审批权限一直在当时的劳动人事部。1985年，原劳动人事部出台了一份《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》，将审批权放归各行业主管部门。有七九二矿原工作人员认为，下发这个通知是因为当时已经开始有越来越多的人申请提前退休，而涉及行业太多，原劳动人事部疲于应付，且缺乏专业鉴别经验，放归主管部门不失明智。
　　在这份文件中，原劳动人事部在工种标准方面做了很多界定表述，包括井下、高空、高温、特别繁重体力劳动方面，在“其他有害身体健康工作”方面，则详细提到了多种化学物质，以及工作环节如何界定。但通篇没有提到对放射性危害的界定。
　　而在原七九二矿的人看来，当时他们的厂区和矿区都已是全污染区，放射性不同于其他化学物质，只要在一定距离内，都会有放射性危害。原七九二矿一位人士透露，由于主管部门审批，对各自行业均有了解，当时并未完全按照工种目录，而是根据实际情况。
　　但到1993年，原劳动部再度出台文件《关于加强提前退休工种审批工作的通知》，收回了审批权。理由是各部门“对审批条件掌握不一，随意开口子，导致提前退休人员过量增多，类似工种在各部门之间产生攀比，影响了社会保险制度的改革。”并表示，“我部将根据实际情况对各有关部门已审批的提前退休工种进行清理和调整。”
　　从媒体披露的情况看，“提前退休”的确存在着大量不规范的情况出现，即便在原劳动部收回审批权后，也大量出现。2006年，湖南省甚至因为大量“提前退休”导致社保出现赤字。2002年至2004年，湖南省办理的企业各类退休的250891人中，提前退休人员有94317人，占退休总数的37.59%；平均职工退休年龄为52.3岁。其他各种“提前退休”漏洞也屡见不鲜。
　　但原劳动部对特殊工种的“清理和调整”，在后续多年一直没有见到，仍然沿用原特殊工种名录进行着审批。
　　根源是“历史的衔接”？
　　仅靠一份档案判定易导致忽视真正的事实依据
　　回归倪顺义一案，因为原七九二矿同车间工人均可以提前退休，倪顺义认为他理所当然也应该享受这个待遇。但在深圳社保局，他的确被卡住了。从第一份行政决定否决，到行政复议，再到福田法院一审，均维持社保局原决定。
　　一切都源于“车工”与“铀金属机械加工”的区别。原始档案与特殊工种名录无法对号入座。而在原劳动保障部门三令五申对特殊工种严格把关之后，广东省劳动保障厅在2002年下发了《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》，其中硬性规定，“在特殊工种提前退休的审核中，对没有原始档案或原始档案没有记载特殊工种工作经历的，不得作为提前退休依据。”
　　人力资源和社会保障部工资研究所研究员孙群义认为，社保局工作人员严格把关，是尽到了职责，他认为，档案是现在保障个人资讯真实性的最后底线，不能够轻易打破。
　　但倪顺义案初审律师李炼斌认为，原劳动保障部的规定中并没有细化到此。因为很多问题其中夹杂的历史因素太复杂，仅靠一份档案来判定，容易导致忽视真正的事实依据。并且广东省劳动保障厅的文件只是一个“通知”，能否作为行政机关执法的依据，有待商榷。
　　他在研究了诸多历史材料后表示，目前事态中最尖锐的问题是“衔接”问题，即以前是企业内部决定退休事项，档案内容企业自行填写，“但是否按当时劳动部的文件来规范填写，就不得而知”，如果因此档案与工种名录不一致，而社保部门仍以此为据，还涉及到“社保部门是否主动履行了对提前退休企业的管理职能。”
　　对特殊工种，虽然由社保局审批，但社保部门并未对特殊工种的清理整顿做过规范化的工作。法律界持有一致观点的人不少，大部分人认为社保局至少应该对事实认定清楚后再做决定，而不是机械地比对档案。现在社保局已赴兰州调查完毕，结论如何，尚不得而知。
　　面对种种外界质疑，深圳市社保局有工作人员向记者透露，深圳以全国最少的社保工作人员，管理着最复杂的人群，就特殊工种而言，上面的政策紧，下面的情况复杂。他们在没有更多人力进行调查的时候，只能以上级部门的要求作为依据。如果因为历史衔接问题复杂，导致现实政策与实际情况间出现矛盾，他们也只能是在夹缝之中。
　　●福田法院判决书摘录
　　原告虽在相关企业机修车间从事过车工工作，但该工作与铀金属机械加工工种所包括的车工属不同性质的工作，且原告的档案中没有原告从事铀金属加工工作经历的记录，可以认定原告不符合以铀金属机械加工工种申请提前退休享受养老保险待遇的条件。
　　朱焕清
　　66岁，原七九二矿党委副书记。他表示当时倪顺义与他同一车间，待遇中有针对放射性危害的特殊“保健”补贴，这是核工业系统内认定特殊工种的最直接方法。
　　李祥益
　　原核工业部第四设计研究院工程师。他说，行业人士都知道倪顺义这个工种属特殊工种。他认为社保局“只认档案不认历史”不可理解。
　　李芳芳
　　女，深圳市社保局养老保险处副科长。她描述遭袭场景时说，“他一进来就把门关了还反锁，我还感觉很奇怪。他一把拉住我，还没来得及反应，锤子就打了过来。”
　　兰荣普
　　65岁，1992-1997年任七九二矿劳动人事科科长。他表示，“整个七九二矿没有一个人的档案上写进了‘铀’字”，他说，当年判断是否特殊工种，的确就看有没有特殊保健补贴，以及补贴多少，工种只是参考依据之一。
　　倪顺义
　　56岁，原国营七九二矿机修车间工人。他认为自己在有放射性的机修车间工工作，应该算特殊工种。但几次申请遭社保局拒绝，11月5日他锤击社保局女副科长，其后主动联系媒体和报警。事后他说，“要不是没有活路，我今天也不会这样。”

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