社会工作介入信访领域的探索与思考

清流学习 · 发表于 2013-7-29 17:18

社会工作介入信访领域的探索与思考

作者朱眉华文章来源于《容志》2012年第4期上

　　信访制度作为一种颇具中国特色的民主机制，具有政治参与、民主监督和权利救济等重要功能。回顾其发展变迁的历程，可见其在沟通政府与百姓、反映民情民意、维护公民合法权益等方面能发挥重要作用。但伴随着我国社会的转型与发展，社会问题纷呈，社会矛盾和利益冲突加剧，同样给信访工作带来新的挑战。

　　学界对信访制度的理论与实践的探讨主要聚焦于法学、政治学和社会学领域，本文将从社会工作视角，基于近年来上海公益社工师事务所开展的上访家庭服务项目的实践探索(注：该项目为P区妇联委托的家庭服务项目的子项目，为期两年，服务对象是因动迁安置引发的群访女性及其家庭，共96户。社工采用个案辅导、小组工作和社区活动等方式介入，服务达2286人次，1/3家庭情况有明显改善)，探讨社会工作在信访领域中可以发挥的作用、社会工作者的角色和介入方法，以期抛砖引玉，更深入地研究社会力量参与信访工作的新机制。

　　一、在信访领域开展社会工作实践探索的意义

　　社会工作实践的根本目标在于帮助个人、家庭、群体、组织和社区进行社会功能方面的调适和促进社会公平正义。改革开放以来，我国正经历着前所未有的经济快速发展和社会急剧转型的过程，无论程价值观、思维模式还是生活方式上都给人们带来了巨大的冲击，有些人无法跟上社会快速变迁的步伐，种种不适应状况必然显现出来。社会工作者的职责正在于帮助有需要的人士共同去处理好自我(内心的矛盾和挣扎)、人际关系(人与人之间的矛盾纠纷)、以及个人与环境之间的调适(工作单位、家庭、社区乃至整个社会)，以修复其社会功能，提升人们的生活品质。正如中组部、民政部等18部门颁发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》中对社会工作的工作领域及其作用所作的清晰阐述：充分发挥社会工作专业人才在困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等个性化、多样化服务方面的专业优势，对解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有重要基础性作用。

　　信访工作，也是一个矛盾调解、问题解决、风险预警的重要领域。信访工作体系中，一直强调的是政府部门间的合作，较少关注到社会力量参与协同的成效。而社会工作介入信访领域的探索，正是期望通过第三方的参与、专业介入方法的运用，以形成合力来一起解决社会难题，维护社会和谐稳定。在此，重点探讨以下两点积极意义：

　　1.呼应社会发展需要，分担社会责任

　　回顾社会工作发展的历史，可以清晰地看到与社会宏观背景息息相关的发展脉络，正是不断顺应社会发展及服务对象需求的变化，及时提供专业化、多样化的社会服务，这个职业才得以迅速发展并赢得相应的社会地位。目前我国的社会工作实务领域探索还处在初级阶段，大多数服务聚焦于青少年、老人、家庭、戒毒、社区矫正、医院、学校等领域，而信访领域确实是一个崭新的具有中国特色的领域，没有国内外的相关项目经验可以借鉴。开拓这样一个新的领域，正是为了呼应社会发展的需要，分担社会组织应尽的社会责任。

　　上海公益社工师事务所上访家庭干预项目的实施背景是2009年上海世博会举行前夕，各项工作都围绕着迎世博的主题，致力于营造平安、繁荣、和谐的社会环境。而某些区域由于动迁而引发的利益纠纷致使群体上访问题相当严重，政府部门期望通过机制创新，引入社会工作专业力量，使群访和闹访的问题得以缓解，维护社会的稳定和谐。而社会工作专业机构去承接这样的服务项目，更多的是履行这一职业的社会责任。从回应社会需求的角度而言，社会工作需要敏锐地关注需要解决的各种社会问题，如动迁引发的群体冲突事件、老龄化加剧的趋势、独生子女的养育问题、农民工及其子女的社会融入、少女怀孕堕胎问题等，并针对社会问题作出积极的回应，无论是干预性还是预防性项目都要围绕社会的需求进行策划和实施。而从微观的视角而言，我们也可以深入了解服务对象的需求，帮助他们实现合理的利益诉求，解决其生活中面临的困扰。

　　2.探索社会工作介入信访领域的新模式

　　社会工作在每一个新领域的拓展，既是职业的使命所在，也是这个时代赋予了社会工作参与社会管理的良好机遇。社会工作介入信访领域，作为一种新的探索实践，不仅在社会力量参与信访机制中有所创新，更重要的是探索本身的工作模式。社会工作如何在信访工作的矛盾排查调处、监测预警、问题处理和权利救济等机制中发挥作用？社会工作者承担何种角色？如何有效地开展专业服务？如何评估服务的成效？这些都需要在实践的基础上，提炼出相应的经验模式，以资业界借鉴或批判。

　　二、社会工作者担当的主要角色

　　社会工作在信访领域的介入，可以采用不同的方式，如：由信访部门聘请社工在其部门工作，或通过政府购买服务项目的方式委托给社工专业机构实施。在这两种方式中，社工所担当的角色自然是有差别的。而且，即使是承接了购买服务项目，具体也要看委托方与委托的任务是什么，这将决定社工在其中担当的角色。因此，社工首先需要明确服务项目的定位和目标，才能了解自己在服务中主要担当什么样的角色。对自身定位的偏差有可能造成服务对象的误解和不信任，有时自己也会因为角色的混淆而迷失工作方向。在此，简要介绍社工在实施服务项目过程中担当的主要角色。

　　1.沟通者

　　社工在服务信访对象时，首要任务是通过良好的沟通取得服务对象的信任，通过自己的耐心和诚意去接近他们，告诉他们社工的身份和从事的工作内容。尽管一开始服务对象对社会工作并没有什么概念，但随着服务的进展，可以让服务对象感受到社工的真诚、尊重、理解等助人特质，逐渐信任社工从而愿意倾诉。社工对服务对象提供的信息须进行深入的调查研究，与相关部门进行沟通，进而对情况进行全面客观的综合分析。作为沟通者，社工不仅要与服务对象沟通，更要进行多方位的沟通，通过社工的桥梁作用，使上情下达和下情上传有了快速通道，以利于服务对象的合理诉求得以实现。

　　2.协调者

　　社工在沟通的同时，还要做好各种关系的协调。在了解服务对象需求的基础上，社工不仅需要联络各种资源提供必要的生活帮助，在有些情况下还要作为服务对象的利益代言人与政府部门、相关机构或其他人进行协调。例如，社工可以通过参与地区性的信访工作联席会议，反馈服务对象的问题与诉求，经过多方深入的协商，寻求妥善解决问题的途径和方法。

　　3.咨询者

　　作为专业人士，社工需要熟悉相关的政策法规，了解信访工作领域的相关知识，以提供各方面的咨询。由于服务对象中大部分人文化水平较低，对各种政策法规和程序缺乏了解，在上访过程中容易受到他人或小道消息的影响，常常出现互相攀比和从众心理。社工需要有针对性地帮助服务对象获知各种信息，分析相关政策及其实施规则，了解各种处理问题的方法，探讨各种对策的利弊得失。这个过程不仅是答疑解惑的咨询过程，也是提升服务对象分析问题、解决问题能力的过程。必要时社工也可以借力于律师或其他专业人士，给服务对象提供所需的咨询。

　　4.辅导者

　　服务对象大多存在情绪和心理方面的困扰，社工通过及时的情绪和心理疏导，可以帮助他们走出负面情绪的阴影，更加理性地面对问题和困难。同时，很多服务对象还面临各种生活困难和家庭矛盾，缺乏一定的社会支持系统，社工通过专业的个案辅导，从经济困难的救助、家庭关系的调解到组织参与社区的活动，为其建立积极的社会支持网络。在这些个性化的服务中，社工的角色不仅是资源的整合与链接者，更重要的是一位辅导者。

　　5.倡导者

　　社工在对服务群体深度调研的基础上，除了提供专业辅导外，对社会政策和制度层面的问题也应有专业的反思，并从中探讨现行的政策及其实施过程中值得改善的部分，运用倡导的方式来影响政策、制度等宏观层面的不断修正完善。同样，倡导也可以运用于服务对象群体和社会环境的改变，无论是服务对象认知还是行为方面的改变，都可以通过引入、宣传和推动新理念、新方式、新事物，逐步营造氛围进而达成改变，这更是倡导者应起的作用。

　　三、社会工作的介入方法

　　信访领域的社会工作介入方法和其他领域既有很多相似之处，也有其独特性，根据上海公益社工师事务所开展的上访家庭服务的实践，可以概括为以下具体的工作方法：

　　1.深入家访，普遍建立关系

　　社工的服务首先从家庭访问开始。家庭访问是社工主动接近服务对象，了解他们的生活状况与需求，与服务对象逐步建立信任的专业关系的基础。其实这个阶段最具挑战性。由于社工常常是机构外派到这些地区开展服务的，他们没有地缘优势，有些甚至听不懂当地方言，加上服务对象并不了解社工是干什么的、能解决什么问题，因此社工常常会遭遇闭门羹或冷遇。要真正做到“敲得开家门，走得进心门”，不仅需要社工具有热情、关怀和同理心，还需要一定的工作策略。如：联络当地居委会或经熟人介绍，这样比较容易被服务对象接受。有些新社工在家访时容易紧张，则可以借助事先设计好的需求调研问卷与服务对象展开话题。通过家庭访问，社工可近距离地观察服务对象家庭生活的真实状态和家庭成员的互动情况，借助问卷和访谈可深入了解他们关切的问题和需求，同时耐心倾听他们上访的历程和艰辛故事，可以初步掌握问题的来龙去脉。此时，社工并不需要表示自己的态度，聆听和接纳是建立关系的基础，对于事实的掌握有待进一步的社区调研后才能求证真伪。

　　2.联席会议，上下沟通情况

　　解决信访难题，本身是个系统工程，需要政府部门和社会力量的共同参与。社工在其中的角色只是排摸情况、沟通协调、情绪辅导和提供咨询等，并没有相应的资源和权力来解决服务对象的上访诉求。因此，可以通过地区性联席会议的方式，由信访部门牵头，根据情况召集各相关行政部门、社区代表、社工和律师等专业人员，一起沟通情况、商议解决办法，必要时也可以召开听证会。通过民主的、公开的讨论，寻求合理解决疑难问题的办法。

　　3.个案工作，积极情绪辅导

　　在我们服务的信访对象中，大多数是老年家庭妇女，在动迁前主要从事一些农活，搬进现代化居民小区后生活上有很多不适应的地方。加上长期的上访遇挫的经历，累积了不少抱怨和焦虑。这些负面情绪一定程度上会互相传染，相应地降低家庭的生活品质。因此，社工要理解服务对象的处境和情绪，在安全的环境中让其释放负面情绪的能量，积极导向其内在平和的心态，帮助其理性地看待现实中存在的问题和人与人之间的差距。在尊重和理解的基础上，帮助服务对象调整心态，开拓视野，让其学会多视角分析问题，这在个案辅导中占了较大比重。当然，对于个案存在的具体困难(如经济困难、失业、疾病等)应及时伸出援手，努力联系资源加以解决，这在一定程度上有助于以后的情绪辅导、引导其参与社区活动等工作。这也符合人的需求层次理论，因为生存是人最基本的需求，社工切实地帮助服务对象解决生活的困难，才能进一步引导其理性地思考和解决问题。

　　4.组织活动，提升社区参与度

　　服务对象由于上访而形成了自己的小团体，平时极少参与社区组织的文化体育活动，也很少与其他居民交流，出现问题时首先考虑求助于自己的上访小团体，产生了强烈的小团体聚合效应，一定程度上也被边缘化了。而且，服务对象的日常生活又非常单调，她们内心其实很希望参与更多的活动，被大家认可。因此，社工通过组织健康讲座、手工制作、探访养老院、职业技能培训、歌舞表演等社区活动，丰富服务对象的闲暇生活，让他们重新找到生活的乐趣，转移了兴奋点。社工还利用世博会的契机，组织服务对象成立了维护交通秩序的志愿者服务队，并以良好的表现获得了优秀志愿服务队的奖励。这些社区活动看似平常，却打破了服务对象原来的“生活怪圈”，使其体验了生活中不同的乐趣和成就感。因此，引导和鼓励服务对象参与社区活动，是其逐渐融入社区的良好开端，也是构建新的社会支持网络的基础。

　　5.定期督导，加强专业指导

　　信访领域的社工介入作为一种新的探索，社工难免在工作中存在迷茫、困惑、焦虑和挫败感，很难靠自身的力量坚持下来，而且服务项目常常分散在各个地区，带有孤军作战的性质。这就要求强有力的专业督导制度作支撑，对社工在活动策划、个案辅导、关系协调等方面进行指导和帮助，在社工情绪低落、畏难退缩时给予关心和支持，这是服务品质的基本保障。因此，服务项目不仅需要督导的业务指导和情感支持，还需要机构同工的鼓励和支持，以形成团队支援的良好氛围。

　　6.整合资源，形成合力解困

　　社会工作不是万能的良药，社会工作者也没有超人的本事。任何服务项目的成功，一要建构良好的关系，二要能够整合各界的社会资源，以形成合力来解决问题。这种跨界(或者跨学科)联合可以扬长避短。社会工作的特点就在于深入民众，体察民情，了解疾苦，并联络各方协力解困，尤其是在帮助服务对象修复社会功能方面，具有独特的专业优势。因此，社工在服务中要关注和链接各种资源。在目前社工可以整合的资源十分有限的情况下，可以借助政府部门的力量，或利用社区本身具有的资源。

　　四、专业反思

　　社会工作介入信访领域的实践探索，还处在摸索阶段，还有很多值得关注和思考的问题。如：社会工作介入信访工作的特点究竟是什么？如何评估其介入成效？社会工作如何与信访等部门形成良好的互动机制？

　　社会工作介入信访领域的特点可归纳为：奉行以人为本、需求为本的理念，运用优势增能视角，开展人性化、个别化的服务。社会工作所秉持的以人为本理念，是以服务对象为中心，维护其合法权益，以提升其福利水平、改善其生活品质为根本目标，因此，社会工作旨在帮助服务对象解决问题，而不是把他们当作问题对象来解决，这种立场相对容易为服务对象所接受。社会工作以服务对象的需求和问题为焦点，而不强硬地灌输自己的主张和要求；对待服务对象的态度是尊重、理解和接纳，而不是武断与特权；对人或问题从生态视角来审视，从服务对象的生命历程和当前处境中全方位地了解服务对象及其问题，而不是简单化地看待服务对象及其诉求；避免把服务对象看成是无能无理的“麻烦制造者”，而是善于发现并激发其优势，减轻服务对象的消极对立情绪，转而趋向合作。当然，助人工作中施加影响、发生改变的过程是渐进的、缓慢的，不能期望一针见效。

　　社会工作介入项目的成效评估，和其他服务项目一样，评估的指标应围绕项目的目标而设定。值得指出的是，政府部门重视的是上访率下降多少，就像经济工作抓GDP一样，有点急功近利的色彩。服务对象的变化可能是反复的，特别是信访对象的利益补偿诉求等并不是社工能解决的。因此，针对服务对象的需求，社会工作者作出了怎样的努力？是否实现了承诺的服务目标？服务的覆盖率是多少？投入产出的效益如何？是否缓解了矛盾冲突？哪些地方值得改进？这些才是评估的主要内容。

　　至于社会工作与信访部门的良性互动机制的建立，还有赖于信访工作制度体系的不断完善。政府部门能否平等地对待并尊重社会组织，社会组织能否不断提升自身的能力、彰显有效的工作实绩，以形成真正合作的机制，尚待深入研究。

作者简介：朱眉华，华东理工大学社会工作系教授

来源：http://cncasw.blog.163.com/blog/static/16913796820136239196525/

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