信访社工系列——信访的问题

怪咖刘怡洁

中国信访的现状和问题

    （一）信访的现状

    随着我国各项改革的不断深入发展，自九十年代中期以后不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，再次引发了“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作成了各方关注的焦点，各级信访部门亦成了众矢之的。出现信访繁荣局面的主要原因是：小问题不解决，大问题往后拖。

    （二）、信访的困境

    信访制度困境

    信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。在行政法制化的进程中，信访救济何去何从？学界一般有两种意见：主流意见认为信访制度从根本上说与法制化进程相违，应该取消这种制度；另一种意见认为关键在于信访立法，将信访制度纳入法制建设的正规轨道上去。　

     1、信访内容的广泛性及复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，使信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。现行的信访制度是中国国家政治制度中尚不能缺少的重要制度，通过领导的重视和批示的压力这种传统的信访工作模式，确实使得相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。但我们也不能不看到，仍有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜，执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不败，并为更多的信访人所效仿，带来极大的社会负面效应。

    2、从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。从1950年11月和1951年5月毛泽东同志在中央办公厅秘书室两次信访工作报告上的批示和1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的内容来看，早就明确了信访工作是秘书性质的工作，信访机构是秘书性质的机构.

    那么，赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢？答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时的权力无限且不受制约，其工作的触角往往深入到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有浓厚的人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而成了中国走向法治化进程中的一股消解力量。

    3、从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制和社会历史、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，能找到信访活动的许多痕迹，这使人有时很难区分清现代的信访活动与封建社会中的鸣冤告状存在什么不同。

    4、党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，按照“分级处理，归口办理”的信访工作原则，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其它社会组织并没有什么不同。正如最高人民法院在2002年某份通知中要求各地法院“将信访工作与审判工作放在同等重要的地位上”一样，司法裁判的权威在中国的信访制度中早已丧失诒尽，这不仅是中国法院司法职能的异化，也是中国法治的悲哀。

    5、信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。由于对各级各部门的职责没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。这种信访领导体制虽然对各级党政重视信访问题起到一定的作用，也能解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。少数地方党政干部对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其中之一，就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。同时，更为激烈的抗争活动也时有发生。

    对各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担，是让他们做他们不可能做到的事情，这并不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接的形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。

    当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，甚至以牺牲法治为代价，却仍然没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这其中是否有值得我们追问和反思的其它内容呢？

    信访工作的问题

    首先，信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举与揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，可谓集民主监督与权利救济的职责于一身。而我们却可以从《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》等文件中发现，信访部门的手上几乎没有掌握着哪怕是一项独立的权力。在这种“责重权轻”的状态下，看起来几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题却又都不可能被它所解决，信访的权威与价值也不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐地消磨掉了。

    其次，信访案件成因复杂多样而处理方式却极其单一。信访部门权力上的孱弱，决定了它处理所有案件的方式基本上只能是一味的上传下达，“批批转转”，而不问这些事情的成因如何，缘起何处，这实在只能是一种不得不然的结果。然而，信访部门所面对着的却恰恰是最为纷繁复杂、千头万绪、缘由各异，甚至难以预判的各种事件，这一点是所有其它纠纷解决机制所难以比拟的。处理对象成因上的复杂性与处理手段的单一性之间的矛盾，注定了信访途径对于它所接手的大多数案件来说，很可能是无效和徒劳的。      

    再次，意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道。按照国家信访局原局长周占顺的说法，信访问题“80%以上是基层应该解决也可以解决的”，其言下之意无疑是这些问题实际上并没有完全在基层被解决掉。按照国家信访局的统计，2003年国家信访局信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反降2.4%；中央和国家机关信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。大门敞开却救济无果的事实，使许多人都在经历着上访——失望——再上访——再失望的循环，他们逐级上访的同时，也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”，逐步积累，并最终汇聚于中央一级。交通、通讯的发达，信访条件的改善，使得上访越来越便利，而矛盾上升的渠道却也越来越“畅通”。
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    最后，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。如果说为公民提供一种廉价的权利救济渠道是信访的目标之一的话，那目前的现状则可以被称作是事与愿违。受理条件十分宽松，层级次数限制较少，加上上访“免费”，使得信访与诉讼、复议、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势。但正是这种从绝望中寻找希望的些许可能，却诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力、时间掷入其中，为此倾家荡产，甚至付出生命者也不乏其人，其代价已经数倍甚至百倍于其原来遭受侵害而谋求救济的权利了。与此相应地，各级、各地政府为免政绩受损而千方百计进行“劫访”的耗费也十分可观。而上访对国家司法权威带来的冲击，对公民法治意识的削弱等等，无疑也都应当被计算在信访的社会成本之中。

   

    另外一个问题是信访工作人员待遇不好和缺少一支高素质、专业化的信访工作队伍；而信访案件处理程序不规范和上级施加压力过大这两方面也深受诟病。另有少数工作者提出了信访制度其他方面的一些漏洞：个别上访者自知到法院打不赢官司，就缠住地方领导不放，制造影响、扩大造势，以期解决自己的问题；信访工作追求稳定，不讲法律，对无理取闹者有利；信访案件太多，工作人员太少，人手不足等

    信访工作者的问题：

    信访工作者群体的生存状态

    信访工作者在信访过程中扮演着至关重要的角色。他们直接接触信访者，其一举一动都代表着当地政府的形象。

    1．信访工作队伍的人员构成

    信访工作者以男性居多，并且随着年龄的增加，女性工作者的数量呈下降趋势。在50岁以上的信访工作者中，女性人数为零。、信访工作人员以中共党员居多，占总人数的88.1％，5.9％的人为无党派人士，4.0％的人是共青团员，只有2.0％的人是普通群众。

    2．信访工作者的日常工作情况

    多数信访工作人员居住在其所就职的信访部门所在的乡镇或街办，他们的日常工作琐碎，其中又以调解民间纠纷、与群众谈心、处理突发性事件、法律援助和转交群众反映的案件为主。

57.9％分布在不同岗位的信访工作人员处于24小时随叫随到、随时待命上岗的状态；9.3％的人虽然固定时间上下班，但是节假日仍然从事信访接待、处理工作。 “活受罪，跑断腿，饿坏肚子磨破嘴”是基层信访干部对自己的评价。

    3．信访工作人员的素质与信访队伍专业化建设

    纷繁复杂的信访工作对信访工作者的综合素质与工作能力提出很高的要求。工作人员认为他们自身最应该具备的基本素质依次为：对法律、法规和相关政策的掌握、调解协调能力、与人沟通的能力、突发事件的应急能力、对信访者心理的充分了解、对各类案件所涉及的部门和程序的熟悉、丰富的常识、良好的文字功底和对案件的分类、归档能力。但目前信访工作队伍的整体素质却令人堪忧。这主要表现在两个方面：

    第一，信访工作者的整体素质较低，尤其是在法律法规和政策解释方面水平偏低。这也是在信访中民众对法律政策的适用与解释不满意的重要原因。

    第二，信访工作队伍职业化程度较低、信访工作稳定性不高。许多人在从事信访工作前并未接触过信访，也没有经过专门培训。正是由于缺乏信访工作的专门训练和规范化的选拔机制、人员调动频繁、信访工作时间短、信访工作岗位流动性大等原因，导致基层信访工作人员在实际工作中经验不足，甚至会因为处理问题不善而激化矛盾；这也是造成基层信访部门机构缺失、人员缺失、责任落实不到位、工作不规范的重要原因，孕育了 “踢皮球”等不良风气。

    总之，加强信访工作队伍建设、完善基层信访机构、落实工作人员职责，这是更好地发挥信访功能的必要举措，也是目前临潼地区信访工作改革的重要方面。