社会管理：疏浚还是堙堵？

安然 · 发表于 2012-6-10 10:43

社会管理：疏浚还是堙堵？

　2011年年初，胡锦涛总书记在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式上的重要讲话1 中提出：要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。在报告中，胡总书记提出了社会管理的根本目的是“维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”。同时，他也提出了社会管理的“基本任务”和“八点意见”。自此，“社会管理”及“社会管理创新”成为中国政府、学界与媒体乃至全社会的关注和热议的一个中心话题。
　　党中央、国务院对“社会管理”问题的重视，并非从现在才开始。早在2004年中共中央十*中全会的决议中，就曾提出“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”。2 到2006年中共中央十六届六中全会，决议中相关的提法是“完善社会管理，保持社会安定有序”。3 2007年中共十七大报告则用了整整一段来阐述“完善社会管理，维护社会安定团结。”4
　　从以上对中共历次重要会议的文献资料的回顾看，最新的提法其实是更强调了“创新”二字。为什么要强调“创新”呢？其关键应该是社会管理在体制、机制和法制等方面也必须要与时俱进。实际上，改革开放三十多年后，随着经济的高速增长，中国的社会结构也已经发生了巨大的变化，这必然导致在新的社会脉络中，中国社会的组织动员方式的深刻嬗变。
　　要深入讨论上述问题，我们还是要从对社会管理的定义以及与之相关的概念体系的诠释开始。
　　1．什么是社会管理？
　　“社会管理”一词，看起来很“社会学”，但在传统的社会学经典著作中却难觅其踪影。在目前见到的相关文献资料中，有前苏联的奥马洛夫所著的《社会管理》，5 书中将“社会管理”定义为“管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。依既定状况为转移，这种影响能够使系统呈现有序状态，使它趋于稳定和转变成另一状态。而影响的实现要从加工反映系统运动特征的信息的结果入手，要借助于对人们的活动的适当组织和协调。”这是一个以比较抽象的系统论、控制论的语言所作的有关“社会管理”的界定。从《社会管理》一书中看，前苏联的社会学界对“社会管理”的讨论还是很多的，但其大背景则是社会主义计划经济。
　　《社会管理》一书的中文译者之一王思斌在他后来所写的《社会行政》6 一书中也对“社会管理”一词作了诠释：“社会管理并不是专属于某一专业领域的概念，它既不属于政治学，也不属于社会学和社会工作。它是跨学科、跨领域的，以维护社会秩序、实现社会协调和发展为目的的管理活动。社会管理是以整个社会（包括地方社会）为对象的管理活动。由于社会结构和社会问题的复杂性，社会管理一般带有综合性的特点，即它是站在整个社会的高度，解决社会问题，协调社会关系，为社会发展创造适宜环境的管理活动。”王思斌强调：“在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国共产党和中国政府也提出了加强社会管理的任务，这里的社会管理是相对于社会结构的重大变化而言的，指的是由政府主导、各方参与的社会治理和管理活动。”
　　在2004年中共十*中全会报告提出“加强社会建设与管理”之后，对于“社会管理”的讨论日趋热烈。就“社会建设与管理”这个概念，郑杭生在《社会学视野中的社会建设与社会管理》7 一文中以广义的和狭义的“社会”为划分，提出了广义的和狭义的“社会建设与管理”。他指出：广义的社会建设与管理，“指整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。这里的社会就是与自然相对，与民族国家范围一致，包括政治、经济、思想文化和社会生活各子系统在内的广义的社会。”狭义的社会建设与管理，“则着重指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会。”郑杭生提出的“社会建设与管理”的广义的和狭义的划分，后来在对社会建设和社会管理的研究中被广泛引用。
　　何增科在《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义》8 一文中提出：“为了推动学术研究走向深入，学者们倾向于从狭义上来界定社会管理的含义。”他所提出的“狭义的社会管理”概念更为具体：“狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理”。在列出了一部分研究者界定的“社会管理”概念之后，何增科提出“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。”
　　李培林的说法与何增科相近：“社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”9
　　就上述概念而言，张敦福、沈叶认为：与目前中文语境的“社会管理”更为相近的是英文的Social Governance，“Governance”在中国一般被译为“治理”，“最常涉及的领域包括社会资本对当地地方行动者的作用、社区治理、社会服务、非营利组织、公民社会、社会团结、社会不平等。这些领域均与基层老百姓的社会日常生活密切相关，是民生领域的重要问题。”10
　　2．基于危机意识的更为狭义的“社会管理”
　　对于社会管理，事实上还有一种更为狭义的说法。陆学艺指出：在中国的语境下，广义的社会管理与人类的经济、政治活动对应，泛指一切政府与市场之间的“中间地带”；狭义的社会管理主要关注社会稳定，侧重从社会治安综合治理的角度进行探讨。11 在这里，陆学艺所说的“广义的”概念，实际上是以上所说的郑杭生和何增科的“狭义的”概念，而陆学艺所说的“狭义的”概念则是一种更为狭义的说法。
　　石英在其《社会管理是推动社会建设的基本手段》12 一文中，对更为狭义的社会管理作了诠释：“狭义的‘社会管理’主要集中在社会治安、信访和公共安全工作方面，主要目标是维护社会秩序和稳定、营造良好社会环境”。这个说法纯粹从对社会管理外延很不周延的简单表述出发，似乎是一个与某些党政部门的行政职责或工作任务相关的操作性界定。
　　因此可以断定，上述更为狭义的社会管理并非一个真正社会科学意义上的学术概念。之所以会有这样的偏颇，是因为在当代中国的习惯用语中，“社会”一词，在作为修饰词或限制词使用时，实际上还有一个中国特色的解释，即“社会上的”，其词意特指“非正式的”或“体制外的”。诸如计划时期常说的“社会青年”、“社会闲散人员”，等等。这种说法中的“社会”，明显带着贬义。改革开放以来，这种贬义的解释变得中性了，常见的如“社会兼职”、“社会车辆”，等等。但到了某种环境中，语义中暗含的褒贬又会显露出来，这种更为狭义的社会管理就是一例，因为实际上针对的都是一些是特殊的、弱势的社会群体或者消极的、负面的社会现象。
　　进一步揣摩这种更为狭义的社会管理的所表达的语义，从陆学艺“主要关注社会稳定，侧重从社会治安综合治理的角度”的内涵表述，和石英“集中在社会治安、信访和公共安全工作方面”的外延界定看，这个操作性定义应该是将建立在某种“危机意识”之上的。
　　3．基于“危机意识”的社会管理
　　随着10年前中国开始“中等”起来，一个叫做“中等收入陷阱”的幽灵始终对我们“全场贴身紧逼”。“中等收入陷阱”是2006年世行的一个研究报告提出的警示，即一个国家（地区）进入“中等收入”的圈子后，如果继续沿用以前的发展策略，会使经济发展长期停滞不前。拉美是一个负面的典型，截至2011年已经“中等”了37年，迄今仍未冲破人均10000美元的大关。东亚曾被当成一个正面的典型，日本、新加坡、韩国和中国香港都仅用不到20年的时间，就成了高收入国家（地区）。
　　进入新世纪以来，“中等收入陷阱”在中国也炒得很热。最初的说法是人均GDP超过1000美元，后来又说是人均GDP超过3000美元，虽然标准有所变化，但最终的说法都是前面有个“大坑”，张着血盆似的大嘴准备吞噬你。近年来，国际惯例的“中等收入陷阱”与中国特色的“矛盾多发期”或“矛盾凸显期”合体，变身为一个颇具宿命意味的梦魇。
　　在实际工作中，上述“危机意识”被“两极化”了。一个极端与“狼来了”的故事情境极为相似：一喊，“狼”没来，二喊，“狼”没来，三喊，“狼”还是没来……后来就喊疲沓了，认为根本就没有“狼”。于是就明目张胆地置党和政府的执政基础和威信于不顾，将“公权力”使用到极限——暴力城管、暴力拆迁、暴力截访……甚至在有些地方，将敢不敢使用暴力看作是“对执政能力的考验”。与此同时出现的另一个极端是，把所有的政策失误和工作失误都“归罪”于“中等收入陷阱”——不是人均GDP还没有达到10000美元吗？何况中等收入现行标准的上限更已升至12000美元——那就是处于“矛盾多发期”或“矛盾凸显期”，很多“坏事”无法避免。
　　其中“最令人震惊”的“坏事”自然是中国的“刁民”数量大增，加上互联网和微博的“推波助澜”，以“端碗—放碗”为基本模式，各类大大大小小的“事件”像洪水猛兽一般汹涌而来。于是，就像抗洪抢险中最著名的口号所表述的那样，中国社会开始了新的意义上的“严防死守”。

　　4．计划经济年代和改革开放年代的社会管理
　　上述基于“危机意识”的社会管理，在当代中国，是有其根源或曰传统的。在“以阶级斗争为纲”的年代，国家的专政机关和暴力工具的性质被视为唯一，甚至宣扬“革命无罪、造反有理”。在这样的大背景下，有形的如“红色恐怖”，无形的如“斗私批修”，将中国社会置于一种普遍的政治高压态势之下。
　　从经济到社会，因为要实现中央集权的大一统的计划体制，中国的社会结构在连续不断的政治运动和社会主义改造中，逐渐趋于简单化。从社会阶层看：工农兵学商，彼此之间除了职业的分工，经济上都吃“大锅饭”，社会地位则非常平等——都是“螺丝钉”。在组织结构上，实行的是带有“人身依附色彩”的“单位”体制，九成以上的城市居民都归属于某个单位；农村则是“准单位”体制的人民公社，几乎所有的农民都是“社员”。到文革时，更是强调党、政、军“三位一体”，强调“一元化领导”。
　　由于没有很好地完成从“革命”到“执政”的角色转换，战争年代“全民皆兵”的军事化传统得以延续，强调“一声令下，全党全民全军动员起来”，“召之即来、来之能战”的“准战时体制”成为社会常态。无论是生产还是生活，都得遵从自上而下指令性的行政命令。到文革时，更是将强迫命令发挥到了极致——“理解的要执行，不理解的也要执行”。
　　改革开放以后，尤其是确立了以市场经济为导向的改革目标之后，经过前30年的高速经济发展，中国社会再次出现了阶层分化。在陆学艺主编的《当代中国社会流动》13 一书中，中国社会已经分化为十大阶层，即：国家与社会管理者阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业员工阶层，产业工人阶层，农业劳动者阶层，城乡无业、失业或半失业者阶层。更主要的是：逐渐地，十大阶层各自形成了各自的利益，各自提出了各自的需求，基于经济基础的阶层分化更深入地表现为精神文化方面的多元化。在此基础上，各个阶层和群体纷纷建构了自己的价值判断和政治诉求。久而久之，上述的利益不一致性凸显，甚至导致冲突，这样的社会现象成为新的社会常态。
　　上述基于经济基础的深刻而又激烈的社会变迁，向当代中国的社会管理提出了挑战。在计划时代形成的管理惯习——将管理者和被管理者人为地对立起来：管理者“治人”，被管理者“治于人”——随着市场导向的体制改革逐渐深化，这种“治”和“被治”的关系失去了其正当性。如果在社会管理体制、组织动员方式和行政行为模式等方面不能与时俱进的话，中国社会中显性的和隐性的不安定因素就会与日俱增。
　　然而，要改变已然形成的思维定式和行为惯习，本身就是一场革命。特别要指出的是，这是一场针对管理者本身的革命。若说社会管理为什么要强调“创新”，其关键之处恐怕即在于此，也就是说，要彻底摆脱计划时期或阶级斗争时期形成的不良的管理惯习。
　　5．中华民族文化传统中社会管理的政治智慧
　　“昔上古龙门未开，吕梁未发，河出孟门，大溢逆流，无有丘陵沃衍、平原高阜，尽皆灭之，名曰鸿水。禹于是疏河决江，为彭蠡之障，干东土，所活者千八百国，此禹之功也。”14“禹疏九河，瀹济漯而注诸海；决汝汉，排淮泗而注之江。然后中国可得而食也。”15 2000多年前的《孟子》、《吕氏春秋》等国学名著中屡次提到的“大禹治水”故事，不仅是借助上古神话流传的中华民族的治水经验，更体现了博大精深的传统文化中的政治智慧。
　　后人根据这些上古传说演绎出新的民间故事：尧帝派鲧治水，鲧用的办法是 “息壤堙堵”，结果失败了。而后，鲧的儿子大禹，子承父业，用的是“疏浚九河”的办法，最后成功了。“禹之治水，水之道也”，“禹之行水也，行其所无事也”，孟子赞扬大禹顺应“水之道”，“行其所无事”，将洪水疏导入海而治水成功，并以此推而广之，得出了无论治水还是做其他事情，都应该遵循客观规律的思想。
　　在中国的古典经籍中，常常把“民者”比作水，讲述“水能载舟，亦能覆舟”的道理，这个著名的比喻最早见于《荀子》。16 孟子则进一步分析了其中的道理：“桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣；得其心有道：所欲与之聚之，所恶勿施，尔也。”在孟子看来，“得其民”，“得其心”，都不难——只要顺其自然，他们所想要的，就给他们，让他们储聚起来；他们所厌恶的，就不要强加于他们——就这么简单。
　　孟子所说，最重要的关键词，就是“民心”。用现代社会科学的名词来解释，“民心”就是所谓“社会心理”。
　　6．社会管理与人的需要
　　什么是社会心理？社会心理就是人们对现实的社会现象的群体性的共同感受以及由此出发对社会现象作出的普遍性的理解和诠释。社会心理常常反映的是在某个特定的空间和时点上的社会面貌和社会风气，并蕴含着民意的褒贬和人心的向背，对于政治、经济、文化的发展具有相当的影响力。
　　一般来说，社会心理就像是一面凸透镜，通常很难一五一十、原原本本地反映社会现实的本来面貌，经过其折射反映而建构出来的“映像”不是夸大就是缩小。在缺乏引导的情况下，由于从众心理的影响，人们常常会对观察到的社会现象，尤其是负面的东西加以夸大，由此而导致的隔阂、猜忌与不信任，可能会引发出许多非理性行为。如今发生的很多群体事件，其根源也许都在于此。
　　社会心理又与社会需求相关。行为科学领域著名的马斯洛“需求层次论”将人的需求分成了5个层次，需求层次由低到高的排列是：生理的需求、安全的需求、情感和归属的需求、自尊的需求和自我实现的需求。马斯洛的理论还总结出一个有关“需求”发展的规律：一般来说，一个较低层次的需求相对满足了，人们就会转而寻求高一层次需求。此时，追求更高一层次的需求就成为驱使和激励人们行为的主要动力。17
　　改革开放30多年来，在经济持续高速增长的大背景下，中国人的需求层次正在发生变化。首先，中国人的温饱问题基本上得以解决，生理需求得到了满足；其次，近年来，因为民生问题得到政府格外的重视，社会保障制度即将“全覆盖”，安全需求的满足似也指日可待。于是，人们开始转而追求更高层次的情感和归属的需求和被尊重的需求。从某种意义上说，人们都想在自己可及的范围内，让世人承认我的存在并得到尊重。以往，满足情感和归属的需求和被尊重的需求，一般的人局都只能限于自己的社交圈子和邻里坊间。现在有了网络、有了微博，有了一个虚拟的无限空间，于是大多数人就会充分利用这一便利条件，自觉地或不自觉地尽可能扩大自己的影响。更重要的是，人和人之间面对面交往的障碍在这里不复存在，想发表任何意见都可以淋漓畅快而不受拘束。于是，在因特网上发表意见成为时尚，即使灌水拍砖、胡扯乱骂也能宣泄一下自己的情绪。实际上，这都是人们在表达自己希望被承认和接纳，以满足自己情感和归属的需求，进而追寻被尊重的感觉。应该指出的是，这是社会发展的客观规律，是难以用外力来长久压制的。以马斯洛的“需求层次论”可以解释，如今中国人为什么不再像以往那么“顺服”而变得越来越“刁蛮”，其根本原因就是他们已然转向追求情感、归属和尊重。
　　社会心理的影响不仅在社会领域或政治领域，其实，对经济运行来说，可能影响更大。消费是经济运行的重要环节。在市场经济条件下，如果人们都少消费乃至不消费，那么经济就会停滞。甚至如果人们对未来的预期不佳，消费趋于保守，在经济运行中都会即刻体现出来。历数工业化以来发生的经济危机，起到直接影响的，都是负面的社会心理在作怪。
　　由此可以看到前面所述的“危机意识”的误区在哪里？真正的危机是在导致社会不满的社会现实逐渐积聚的基础上，其负面影响经过社会心理的放大，最终导致的社会失衡、失序乃至动乱。如果不理解社会心理、社会需要和社会危机之间的关系，非得想方设法要将其“扳到”某种“既定模式”中，吃力不讨好且不说，反倒有可能引起更大的逆反心理和行为。
　　7．社会是一个有生命力的自组织系统
　　社会学的理论告诉我们：社会是一个具有自组织能力的有机体，这就是说，社会是具有自我管理、自我服务、自我发展、自我完善的功能的。社会要健康有序的发展，其主要的动力应该来自社会内部，即社会的需求。有了人的需求、社会的需求，就会产生满足需求的动机，就会产生满足需求的行动，社会发展的“依据”就是来自这样的动机和行动。这也就是说，我们常说的以人为本，在实践中，常常就是以社会为本。
　　如果时时事事政府都要介入，都要用行政手段去干预，反倒成了隔靴搔痒。因为社会的事情让社会去办，社会首先就会认真评估是否真有需要，确认后再根据需要去组织动员和统筹资源，然后利益相关者和公益资助人有钱的出钱，有力的出力，同心同德地办好“自己的事情”。如果用行政手段去介入管理，政府的动机，尤其是“政绩冲动”，就成了首选，而社会需要很可能会被忽视乃至漠视。其次，行政化管理的一大特点，就是按行政区划的层级去“执行”上级指令，这种管理方式常常是“一刀切”，往往跟基层的实际情况与需要并不相符甚至发生冲突。所以，用行政化的方式去管理社会，实属不明智，常常是吃力不讨好。
　　社会既然有其自己的运行规律，社会的事务让社会自己去办是最明智的方式。前民政部部长崔乃夫当年在倡导社区服务时说过：“凡是社会和群众可以做的就尽量放手，做不了的，就由政府按照行政程序来承担”。18当然，改革开放30多年后的今天，我们应该对社会管理提出更高的要求：如果以讲求专业性为主的社会组织为经线，以讲求可及性为主的社区为纬线，我们就可以织就一张以社会自治为基础的“纵向到底，横向到边”的社会管理和社会服务的大网络。
　　在社会领域，我们也要向“政社分开”的方向去改革。现在有一种说法：过去强调“政企分开”，说政府不应该管经济，而应该去管社会；如今又说要“政社分开”，那么，政府究竟应该扮演什么角色？其实，如前所述，政府管社会，还有个怎么管的问题。如果把各个社会阶层和社会群体比作下场比赛的运动员，那么，政府就应该当一个严格执法的裁判员。政府一定不能下场打球，一定不能成为利益攸关者，一定要持中立的、公正的立场。只有这样，中国社会才能在一个具有共识性的规则和秩序下，保证市场经济和社会生活的良性运行。
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1 胡锦涛，《扎扎实实提高社会管理科学化水平——在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话》，北京，《理论参考》2011年第4期。
2 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，收入《改革开放三十年重要文件选编》，北京，中央文献出版社2008年版第1446页。
3 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，收入《改革开放三十年重要文件选编》，北京，中央文献出版社2008年版第1652页。
4 胡锦涛，《高举中国特色社会主义伟大旗帜　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中共第十七次全国代表大会上的报告》，收入《改革开放三十年重要文件选编》，北京，中央文献出版社2008年版第1733页。
5 奥马罗夫著，王思斌、宣兆凯、潘信芝译，《社会管理》，杭州，浙江人民出版社1987年版第27页。
6 王思斌主编，《社会行政》，北京，高等教育出版社2006年版第5页。
7 郑杭生著，《社会学视野中的社会建设与社会管理》，北京，《中国人民大学学报》2006年第2期第2页。
8 何增科著，《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，北京，《毛泽东邓小平理论研究》2007年第8期第53—54页。
9 李培林著，《创新社会管理是我国改革的新任务》，武汉，《决策与信息》2011年第6期第24页。
10 张敦福、沈叶著，《社会管理概念评析》，北京，《中国社会科学报》2011 年5 月17 日第12 版。
11 陆学艺等著，《“加强社会建设创新社会管理”大家谈》，北京，《行政管理改革》2011年第3期第17页。
12 石英著，《社会管理是推动社会建设的基本手段》，北京，《中国社会科学报》2011 年5 月17 日第12 版。
13 陆学艺主编，《当代中国社会流动》，北京，社会科学文献出版社2004年版第8页。
14 徐颂陶主编，《资政通鉴（四）》，中国社会出版社2004年版第146页。
15 金戈著，《孟子与水》，天津，《海河水利》2001年第2期第37页。
16 徐颂陶主编，《资政通鉴（四）》，中国社会出版社2004年版第15页。
17 陈良瑾主编，《中国社会工作百科全书》，北京，中国社会出版社1994年版第562页。
18 崔乃夫著，《关于民政理论中的几个问题——韩京承同志《民政散论》书序》，《社会工作》1995年第2期，第5页。

来源：唐钧的博客专栏http://blog.china.com.cn/tangjun/art/8486234.html

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