社工服务购买应凸显科学性可行性

yilingche · 发表于 2009-9-20 20:04

社工服务购买应凸显科学性可行性发布日期：2009年8月21日
　政府购买社会工作服务（文中简称社工服务购买）是指将原来由政府直接办理、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按一定的标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府倡导、定向购买或委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式，本质上是政府采购行为，内容上属政府采购范畴，是发达国家和新兴工业国家通行的成熟做法，具有社会“稳定器”的作用。这也是一种适应现代社会发展需要并与国际惯例接轨的新型政府购买方式，有着广阔的发展前途。
　　社工服务购买是现代文明成果
　　社会工作服务是工业化和现代化的必然产物，是现代社会解决社会问题、维护社会稳定的科学方法与社会制度。作为一门关于“助人自助”的学科和专业方法，早在19世纪末20世纪初的欧美国家就诞生了；只是作为一种制度安排，成为关于社会管理、社会保障和社会服务的制度，则是20世纪30年代以来的事情。二战前后，随着科技革命和经济的高速增长，随着工业社会向后工业社会的转型，随着民权运动和新工人运动的发展，欧美各国都面临许多的社会问题与社会矛盾冲突。通过一系列“社会计划”和社会福利政策去调整利益格局、化解社会矛盾冲突、维护社会稳定、推动经济与社会协调发展，便成了这些国家普遍面临的重大课题。但实行这些“社会计划”和福利政策，显然不能仅仅依靠单一的、有限的政府资源和行政权能，也不能依靠非政府、非营利的社会服务机构的单打独斗，而需要建立能够有效整合各方资源、实现政府和非政府组织特别是非营利社会团体共同治理的社会工作服务制度安排，需要建立一套有利于非政府组织、非营利组织发育、发展的政策导向和法律规范，以及在社会分工原则下的政府与非政府组织之间合作互动的机制。正是在这一背景下，职业化、专业化与社会化的社会工作服务制度应运而生，作为非政府组织和非营利组织最重要载体的社会工作服务机构迅猛发展；而政府与社会工作服务机构之间则形成了购买社会服务与提供社会服务的合作机制。战后的欧美国家如此，20世纪70年代以来经济起飞的新加坡以及我国香港和台湾地区也都如此。
　　当今世界包括发达国家、新兴工业化国家在内的大多数国家和地区，都已将社会工作服务制度纳入整个社会管理、社会福利和社会服务的制度框架，并赋予社会工作服务制度四大特征：（1）政府与社会的分工合作。其核心是“政社分开”，即政府与非政府社会组织的职能分离以及事业目标的合作。（2）用以购买社会工作服务的公共财政体系。这是政府与非政府社会组织分工合作的基础。（3）社会工作服务的非营利性质。（4）专业化、职业化的工作体制。
　　经过数十年的发展，当代社会工作的领域、对象日趋扩大，社会工作的制度功能也日趋完善。就其领域而言，已经从社区、慈善场所扩大到学校、医院、福利机构以及企业、监狱和法院等。就其工作对象而言，已从弱势群体、边缘群体逐步扩大到所有需要社会支持和帮助的人群。就其功能而言，已不再仅仅是帮助穷人的慈善行为，而是一种专业的社会协调与社会控制的手段，运用它可以有效地扶贫帮困，弥合社会矛盾，预防社会犯罪，实现个人与社会的和谐关系，提升社会福利与社会保障的水平，维护社会的稳定与进步。

　我国社工服务购买方式亟待转型
　　计划经济色彩浓厚
　　我国曾长期处于计划经济时代，国家通过高度集权的行政权力体系控制着全部经济生活、政府生活和社会生活领域，企业、学校、医院等组织和社会福利机构均成为国家权力的下属“单位”，政府与企业及其他社会组织的功能目标高度一致，现代意义上的市场、社会、社区以及企业和非政府的社会组织都难以发育起来。只是经过最近30多年来的经济体制改革，我国才初步构建起“政企分开”和“社企分开”的经济体制，实现了企业与政府、社会组织之间的职能分化，发育并建立了初步与国际接轨的市场经济体系。在此社会环境和条件下，我国社工服务购买实质上存在于各社会工作管理部门或事业单位，但却是职能与功能混淆，管理与服务并行，发展进程缓慢。从服务领域上看，广泛地分布于教育、医疗、民政、社会保障、工青妇、司法及“三农”等多个社会公共领域；从服务对象上看，主要是社会救灾救助、扶贫扶困、助残、优抚等。
　　应该说，我国传统的社工服务购买的方式，对于维护社会稳定，促进社会发展发挥了重要的作用。但实践表明，我国社会体制方面的改革步伐一直严重滞后于经济体制改革。在社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的问题至今仍然非常突出。在解决各种社会问题和社会矛盾的时候，在面对各类需要帮助的弱势群体、边缘群体和问题人群的时候，在“单位人”愈益向“社会人”过渡的时候，我们基本上仍然沿袭着传统的、单一的行政化和单位化的管理体制。即使已经运行十年的“两级政府、三级管理、四级网络”这一社区建设体制，也至今没有跨越行政化与单位化的模式。这种体制的根本缺陷在于：政府继续沿袭着以往社会服务与社会管理集权者和提供者的“越位”角色，而现代社会所必需的非政府组织和非营利组织始终难以发育和发展起来，以致无法承接政府及企事业单位应该剥离和让渡出来的那些社会服务与社会管理职能。其结果是，一方面政府在社会服务和社会管理实践中始终显得刚性有余而柔性不足，缺乏高效率的人性化手段，且经济成本、政治成本和道义成本始终居高不下；另一方面，政府难以有效开发、整合与利用社会管理和社会服务等方面的资源；同时，体制外的许多社会管理与服务的盲点长期无法顾及和解决，如边缘群体的再社会化、弱势群体的自助和自立等工作没有专业辅导人员来做，“问题青年”没有归口机构进行辅导教育等，所有这些又极易引发新的社会矛盾和问题。
　　五大问题制约社工服务购买
　　从微观操作上讲，我国政府购买社会服务工作还面临以下主要问题：一是管理体制和服务机制老化，难以适应社会发展的需要。随着计划经济向市场经济的转轨，原有的社会工作服务管理模式和服务机制已经不能适应社会发展的要求，而与现代经济发展相适应的社会工作服务机制还未完全建立，政府购买社会服务的体制还没有完全形成，大量的社会工作服务仍然由政府通过社会工作管理部门，如民政、工会、共青团、妇联等行政事业单位或团体组织来承担和提供，社会工作被纳入行政框架之中，社会工作功能定位在行政管理的范畴，一方面服务机制老化，一方面多样化复杂化的社会需求激增，其结果是各相关部门忙得不亦乐乎，但仍然难以招架。二是管理模式单一，服务效率低下。当前，社会工作形成于计划经济体制，主要由政府相关职能部门专门机构及单位来帮助有困难的社会成员解决其面临的各种各样问题，形成了行政性、半专业化的社会工作服务管理模式。其具体表现为：第一，社会成员在遇到困难时，按照行政系统划分寻求帮助，有单位的向所属单位提出要求，未就业者则通过街道办事处和居民委员会解决生活中的困难，在具体操作上，要求解决困难的申请交给主管人员，主管人员则根据国家政策决定如何解决问题，或横向联络，或上报审批，程序繁琐，方式单一。第二，从事社会工作服务的工作人员主要是各级与之相关的行政事业单位工作人员，他们大多没有受到社会工作知识、技巧的训练，没有系统的理论知识，完全凭借日常工作经验去解决问题，如果遇到复杂的问题，缺少专业技巧和知识，降低了服务效率。三是支出管理环节多，资金使用效率低。按照目前预算支出管理体制，财政部门按归口管理原则，将经费拨付从事社会工作服务的主管部门，然后由各主管部门下拨到具体从事社会工作服务的单位，最后才安排到具体某一项社会工作服务中，支出链条长，还存在层层扣减的现象，容易出现经费缩水。这种不能按照具体服务项目进行资金安排的支出管理模式，增加了社会工作服务的行政成本，也导致资金使用效率低下。四是资金投入单一，财政负担沉重。长期以来，我国社工服务购买财政状况是：一方面社会公共服务需求不断增加，一方面相应资金收入和资金来源保障体制狭窄；一方面是财政资金不足、财力有限，一方面是社会服务缺乏市场竞争，资金使用效率低下，不能达到应有的效果。从管理体制和运行机制上讲，社会工作服务人员与社会工作管理人员角色不清，所有从事社会工作服务的人员全部按现有的管理体制实行财政供养，加重了财政负担。五是购买行为缺乏市场机制参与，成本核算不科学。社会公共服务是一个庞大的社会工程，依靠政府已不能满足社会发展的需要，需要社会力量的广泛参与，目前依托社会力量参与公共服务还没有法律上的保障，导致政府购买社会公共服务的范围受到限制，缺乏市场竞争机制，基本上由事业单位承担社会公共服务，由政府间接购买或直接参与社会工作服务，导致机构复杂，整体效能差，成本核算不科学。
　　当前社工服务购买的实践
　　我国这种传统上与计划经济相关联，政府既是管理者又是服务员的社工服务购买的管理体制和运行机制已很难适应社会发展和构建社会主义和谐社会的需要。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和行政管理体制改革的深化，政府按照市场经济和《政府采购法》的要求，创新社会管理和社会服务方式，对政府购买公共服务实行政府采购，进行了积极的探索。
　　如上海市率先在社会管理体制改革方面试点，并以此为切入点建立相应的新的政府购买财政体制和运行机制；无锡更是以市委办文件下发《关于政府购买公共服务的指导意见》，要求行业管理部门（政府主管部门）将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向社会公布，并以公开招标方式确定服务供应方。河南省自1999年政府采购制度改革开始以来，将服务包括部分社会工作服务纳入政府采购范围，如河南省科技厅公开招标科研机构和人员从事科研项目；河南省财政厅公开招标社会中介机构从事行政事业单位资产清查工作；还有些单位将保洁、房屋日常维修等工作通过政府采购来选择服务机构，都取得了较好的效果。
　　总之，服务类政府采购项目品类从少到多，逐年增加，目前已经涉及专业咨询、项目评估、设计开发、印刷出版、测绘、车辆维护、保险、加油、会议接待、培训等多个领域；采购规模从小到大，逐年增长，2006年，河南全省政府采购服务类项目金额已达8.4亿元，占政府采购总规模的5.4％。可以说这是一种适应现代社会发展需要并与国际惯例接轨的新型的政府购买方式，有着广阔的发展前途。

　完善社工服务购买的财政政策措施
　　强化预算约束
　　当前财政预算改革方向是实行部门预算，即将实行新的收支分类科目，更加科学和细化。在此改革过程中，要前瞻性地研究和考虑对社会工作及社工服务购买的收支分类，科学合理地界定社会管理与社会工作服务支出，相应划分人头费、管理费和服务人员薪酬和项目实施费等，并将服务项目政府采购预算列出。同时应加强预算监督和支出管理，强化预算约束，保障资金专用性，提高资金使用效益。
　　实行“社会保障税”
　　我国现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比率的方式。其弊端是：由于筹资的方式、制度多以部门、行业规章的形式出现，缺乏应有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏刚性的情况下，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。正是由于我国现行社会保障资金的筹集方式存在的缺陷，使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障，其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。
　　而实行社会保障费改税，以税制的强制力和规范性来克服资金筹集过程中的种种阻力，为真正意义上的社会保障资金的筹措提供强有力的手段。随着我国向市场经济发展的逐步深入和社会工作服务需求的不断变化，社会工作服务购买支出将逐步扩大，只有在资金上得到充分保障，才能使政府更好地服务于社会。
　　因此，相关部门应积极创造条件，单独立法，开征社会保障税，专项用于社会工作服务支出，为社工服务购买提供稳定的财力保障。
　　引入竞争机制
　　长期以来，国家奉行“大政府”的行政理念，政府包办一切， “单位”是政府行政体制的最小功能单位。随着市场经济的不断发展，社会管理体制不断创新，必然要求政府转变其社会职能的实现方式，政府越来越少地运用行政手段来解决人们生活中的困难，而填补这样的空白，需要对我国传统的社会工作有较大的改革，各类社会工作机构是最有能力的承接者。
　　从当今世界情况来看，包括发达国家、新兴工业化国家在内的大多数国家和地区，都已将社会工作制度纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度架构中，而引入市场竞争机制，实行政府购买社会服务是社会工作机构参与社会公共服务工作的最有效、科学的途径。政府在每一财政年度通过专门的预算，并根据社会管理事务和社会服务需求实际，通过招标的形式或委托的形式向社会工作机构购买服务。而社会工作机构则通过竞标或者谈判的形式获得这些服务项目，并向服务对象提供社会服务。政府管理部门制定科学合理的服务评估体系，对社会工作机构实行服务评估后，通过财政国库支付系统实行财政直接支付。
　　提供法律保障依据
　　建立完善的法律体系，明确社会工作服务机构独立的法人地位、职责、权利与义务，使社会工作服务机构在法律框架下开展工作。
　　当前我国社会团体的新发展和民间社会组织的出现都是改革开放以来的新事物，关于民间组织管理目前只有几个国务院暂行条例和政府规章为依据，在宪法和民法中都没有明确规定，这就大大限制了社会工作服务组织的活动与发展，建立一套社会工作服务及机构的规范管理制度势在必行。
　　培养社会工作服务市场
　　首先政府要用改革的精神解决一些政府部门以政代社、政社不分而包办社会工作事务的现状，进一步明确政府和社会服务机构在社会工作事务方面的职能权限，把民政、社保等部门的具体性社工类事务渐渐剥离出来，变为社工服务的购买者或直接雇佣社会工作者为需求民众提供服务。其次是加快培育和扶持民间非营利组织，充分、积极地发挥民间组织的作用，让它们更多参与到社会服务中来。要建立对民间组织更加宽松的政策环境，政府可通过预算拨款、财政补贴、减免税收等财政政策来扶持、激发民间组织在提供社会工作服务中的热情，鼓励更多的民间组织参与到社会工作服务中来，推动民间组织的健康发展。

　建立可行的社工服务购买财政运行机制
　　社工服务购买的财政运行机制是建立在社会管理体制与财税体制及预算管理体制上的工作模式。当前应在积极推进政府购买社会工作管理体制和相应财政体制改革的基础上，逐步建立与之相适应的科学可行的财政运行机制。
　　拓宽社工服务购买范围
　　目前，由于我国社会工作服务的管理体制和相应的财政体制改革尚在酝酿和探索阶段，由于缺少基础性要件，导致政府采购社会工作服务项目范围非常狭窄，规模也比较小。下一步应采取措施，加速启动和推进体制性改革，同时着力研究如何扩大社会工作服务采购的范围，重点是扩大涉及群众利益、维护社会稳定的公共服务。
　　纳入预算管理
　　《政府采购法》明确规定，政府采购必须严格按照批准的预算执行。按照市场经济条件下公共财政管理要求，没有列入预算的活动，政府不得拨款；没有资金保证的项目不能开展采购活动。因此社会工作服务项目，首先要编制部门预算。只有纳入部门预算，购买社会工作服务才有资金保证。
　　引入竞争机制
　　计划经济体制下，政府提供公共服务是直接的或者指定某个社会机构提供服务，由于缺乏竞争，往往服务缩水。市场经济条件下的购买行为是以竞争为基础的，因此社工服务购买也应采取竞争的方式来获取。以政府采购公开招标等竞争性的手段确定社会机构提供公共服务，不仅会增强透明度，节约财政资金，而且会使服务更趋专业化。
　　实行国库集中支付
　　国库集中支付有利于规范财政支出行为，加强财政支出管理，提高财政资金使用效率。对政府购买工作服务实行国库集中支付不仅是财政支出改革的要求，也是保证资金专款专用，推动政府购买服务工作顺利进展的重要手段。要结合国库集中支付制度改革，将社工服务购买纳入国库集中支付范围，规范社工服务购买行为。

来源：政府采购信息报

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[时评] 社工服务购买 应凸显科学性可行性

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