卢磊：民办社会工作服务机构发展的十大反思

社工哥哥

作者简介：卢磊，安徽界首人，香港理工大学社会工作硕士，民政部社会工作研究中心研究员、中国社科院研究生院MSW教育中心实务督导、北京青少年社会工作协会理事，研究方向：社会工作、社会政策、民间组织及其跨界合作。

7 T" R! z/ ?5 g# y8 [注：本文已发表于《中国社会工作》，2014年2月上（总第184期）

一、前言

当前，我国社会工作发展已经进入重要发展期，民办社会工作服务机构呈现出了爆发式增长的特点，尤其是近三年来机构数量骤升。按照这些机构的发起主体来看，可以大致分为如下几大类型：企业（家）举办、高校（教师）举办、社会组织举办、社会组织或志愿组织转型等。客观地讲，民办社会工作服务机构的发展迎合了政府公共服务职能转移、政府向社会力量购买服务的时代形势，并在提供高校毕业生就业岗位、满足公众社会服务需求和推进社会发展等方面发挥了重要作用，也积累了一定的经验。

但是，我国民办社会工作服务机构发展也同样面临着经验与问题并存的阶段特点和现实考验，亦存在着不少值得社会工作业界和政府监督管理部门警醒的发展性问题，比如以发展社会工作为名通过举办机构获得个人私利、占领阵地，具有非营利性的独立法人侵害一线社会工作者的劳动权益（拖欠工资、长时间加班但不依法支付加班费等）。近期深圳市部分社会工作服务机构的欠薪事件和青年社会工作者的猝死事件给我们敲响了警钟，再一次提醒我们放缓脚步和深入反思，找寻发展中的问题并在行动层面加以解决。相关政府部门、社会工作行业组织、社会工作服务机构需要在定好位的基础上，及时归位，依法依规履行自身应有的职责。

( y& G, y  k: V# o9 y二、民办社会工作服务机构的十大反思与建议

本文通过笔者在广东、上海、北京等地的实地调研和观察反思，深入分析了当前民办社会工作服务机构的发展性问题，并结合国内外经验，整合成以下十大反思和建议。

反思一：2009年，民政部发布的《关于促进民办社会工作机构发展的通知》对积极引导社会工作发展起到了重要作用，民办社会工作机构也如雨后春笋般发展起来，近三年的发展速度更是惊人。但是，而在一定程度上过于追求发展速度和数量，忽略或轻视了发展质量。时至今日大部分社会工作服务机构大都是乘着社会政策的大形势而设立，缺少内生性力量，过度依赖于政府甚至成为“二政府”。这本质上对于社会工作发展是一种阻碍。
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建议一：任何事物的发展都需要内外因的双重作用，既需要外部环境系统的支持引导，更需要自发性内生力量的有效参与。民办社会工作机构的发展需要良好的外部环境，包括政府重视、政策支持、财政支持等，但作为社会组织的民办社会工作服务机构应首先保证其发展的自主性和法律身份的独立性，保持其服务的专业性和有效性，并与外部形成平等、友好、互助的协作关系，积极发挥其作为第三部门一份子的作用，而非失去自主性的依附或隶属关系，甚至成为政府部门的“办事机构”。
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反思二：民办社会工作服务机构资金来源单一且缺少稳定性和可持续性，生存艰难。当前，组织生存和资金筹集是民办社会工作服务机构的首要问题，具体表现为资金来源渠道较狭窄，政府购买资金支持力度有限且往往出现滞后拨款问题，易出现资金断裂，并进一步影响组织发展和社会声誉。

( v( s. @! Z* ]' L% W# q! m建议二：民办社会工作机构应有意识地寻找多元化的合作伙伴、资金来源，包括政府部门、公益基金会、企业和个人等，实施资金来源的多元化策略。近年来，我国公募基金会和非公募基金会都得到了较快发展，企业社会责任（Corporate social responsibility,简称CSR）在外资企业、国有企业和民营企业也日益盛行，公益基金会和企业社会责任的发展为民办社会工作机构资金多元化发展策略提供了一定的基础和前提。因此，民办社会工作服务机构应由单一的政府支持转向争取多方支持，增加可能性选择的机会，拓展更加主动和开放的发展空间。当前，部分民办社会工作服务机构尝试性地开办社会企业、开展适度收费服务（针对适合的服务对象）等，也都是造血自助的全新尝试。从法律意义上来讲，民办社会工作服务机构属于民办非企业单位，具有非营利性，非营利的本意是可以营利，但收入不能分红，继续用于社会公益服务即可。
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反思三：民办社会工作机构社会工作者薪资待遇普遍较低，且薪资体系、社会福利体系不完善，缺少基本的保障性，现有政策的改进也将民办社会工作机构排除在外。这使得人员流失问题在一定程度上存在，甚至出现了劳动关系的矛盾和纠纷，这些使得组织发展缺少专业人才保障和可持续发展能力。
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建议三：投身社会工作专业发展首先需要坚守理念、愿意委身，但基本体面的工作和生活条件是最基本保障。从制度建设层面来看，人力资源和社会保障部门等政府相关部门应考虑到民办社会工作机构与国家机构、事业单位的差异，在薪资体系和社会福利政策方面给予积极的政策引导，为社会工作者提供更好的发展环境。同时，自2008年首次社会工作者职业水平考试以来，我国已经拥有了12万余名持证社会工作者，但是社会工作者的职业身份一直游离在现有职称体系之外，这也直接限制了社会工作者的职业发展空间。因此，相关政府部门应充分考虑将社会工作者纳入现有职称体系，给社会工作者一个明确的身份。从机构发展层面来看，民办社会工作服务机构的负责人和管理人员应依法保障一线社会工作者的合法权益，善待一线社会工作者。毕竟，作为劳动者的社会工作者相对于作为用人单位的社会工作服务机构而言，他们一直处于相对弱势的地位。

5 r  A' G( Q! I3 E2 O反思四：较多民办社会工作服务机构具有企业举办或借助高校力量建立的背景，由企业经营者和高校教师甚至刚毕业的社会工作学生维持运作，很多人对社会工作机构的服务、管理与发展产生了误区，即只要能做好管理或只要开展专业就能建好一个机构。

' e" q6 U/ N4 \; k- M建议四：民办社会工作机构的筹建和发展应最主要发自创办者或创办团队的内生动力，出于对社会问题和社会发展的真正关怀，有全面系统的准备。它的发展既需要管理型人才更需要服务型人才，两者缺一不可。机构服务和管理是个系统工程，包含了专业服务、项目管理、财务管理、人力资源管理等等，而不只限于某一个方面，机构服务和管理绝非易事。另外，一个良好的社会组织需要有社会良知的领导者和管理者，更重要具有良好组织文化的专业团队。同时，每一个社会工作者都有一份责任，谴责以牟取组织或个人私利为目的的主体，净化社会工作的发展环境。
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反思五：民办社会工作服务机构难以获得免税资格，税费负担较重。有些民办社会工作服务机构因为无法为企业提供免税发票，失去了很多获得资助及与企业合作的机会。承接政府购买项目也还同样需要纳税。

. c) P5 M  s/ c7 m) m$ F建议五：受相关财税制度的限制，民办社会工作服务机构申请免税资格的门槛较高、难度很大，这一点与其他公益性社会组织面临着的是同样的问题。从根本上讲，公益项目纳税是二次征税问题，这也使得本应支持公益事业和文化事业发展的现有的税收政策反而成为了发展的障碍性因素。因此，财政及税务部门应根据社会发展的实际情况，进一步改革现有的非营利组织财税制度，降低对包括民办社会工作服务机构在内的非营利组织申请免税资格的门槛，减免非营利组织公益项目的税费，给社会治理创新和政府公共服务职能的有效转移打开绿色通道、提供保障条件。
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% r# L. u/ A0 g/ f' ^反思六：社会公众对社会工作的知晓度和认可度依然比较低，对民办社会工作服务机构及其专业服务还处于早期了解阶段。来自民办社会工作服务机构提供的专业服务冲击着传统社区服务部门的既有服务，但这不得不首先处理传统服务带给服务对象的非正常依赖，如以发放纪念品等诱惑居民参与活动。

) w+ O9 n, e: m7 j1 O) L0 ?( A7 E" a建议六：民办社会工作机构和社会工作者在以需求为导向提供专业服务，满足服务对象基本需求的同时，还应肩负起以服务为载体普及社会工作知识的重任。让服务对象在接受服务的具体过程中认识、了解和接纳社会工作才是最有效和最持久的专业发展前提，也是社会工作的立命之本。同时，当前民办社会工作服务机构面临的挑战之一在于汲取传统服务经验的基础上改变现有的服务现状，并重构社会公众尤其是城市社区居民对接受和参与社会服务的基本认识，注重居民参与、自治和互助，构建居民参与和认可的和谐社区、公民社会。
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反思七：较多民办社会工作机构处于发展初期，也是组织发展的第一个艰难时期，还是团队文化建设的重要时期。但目前民办社会工作服务机构整体上出现了任务导向的窘况，组织文化建设缺失较为严重，发展愿景、服务宗旨、组织章程和组织架构形同虚设。

8 G3 u1 V3 ^6 @建议七：民办社会工作机构的早期发展需要外部的有力支持，包括资金、技术和人力等等，但从根本上讲，内部建设尤其组织文化的建设是其持续发展的灵魂，组织发展愿景、宗旨、章程和内部制度及团队成员间的关系等都是组织文化的重要构成。组织文化的构建和深化既需要定期的团队建设，动态化地强化组织使命和愿景，也需要在日常工作中注重团队文化和人性化管理，将外部经验和自我发展有效对接，构建以人才培养和组织发展为核心的能力建设体系，凝聚团队力量。同时，在组织架构中，应充分重视监事会和理事会的建设，它们是民办社会工作服务机构的最高决策层，因此其成员不只对该机构负责，更应充分履行法律赋予他们的责任及其自身的社会责任。

# l( V6 A. n2 @2 j  Z. {反思八：民办社会工作服务机构在社会建设和社会服务管理的各个领域都在发挥着重要作用，也开始逐步形成自己的经验，但不同城市及同一城市的不同社会工作服务机构相互间深入学习与交流的机会和平台较少，行业发展合力不足。

建议八：我国社会工作发展还处于早期发育阶段，专业力量和组织力量整体还较为薄弱。因此，就需要各个民办社会工作服务机构摒弃自身利益化的考虑，加强彼此间互访交流，并尝试建立起不同形式的经常性沟通和交流机制，抱团取暖，共同发展。同时，发展较早且知名度较好的民办社会工作服务机构应担当起行业发展的责任，发挥示范性和引领性的积极作用，有条件的地方应建立专业性和规范性强的社会组织培育发展中心，搭建沟通、交流和学习的平台。社会工作行业组织更应为规范行业行为、整合行业资源和发展行业力量有所作为。

反思九：绝大多数民办社会工作服务机构成为“综合性”机构，没有明确的服务对象和组织定位，资助方（包括政府等）购买哪些方面的服务项目就申请和开展哪些方面的项目，这就直接带来了组织发展定位不清晰、一线社会工作者压力较大等诸多问题。
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建议九：承接政府购买服务项目固然是当前大多数民办社会工作服务机构得以生存和发展的重要且近乎唯一的保障，但是民办社会工作服务机构应对自身的专长领域和本身局限有充分的认知。在发展过程中，社会工作服务机构和社会工作者都应不断聚焦服务人群，在项目设计、申请和承接时有针对性地进行选择，尽快明确发展方向，这是基于服务专业性、最大程度满足服务对象基本需求及服务项目品牌建设的三重考虑，也是国外和我国港澳台地区的基本经验。

2 ~) f, J9 f) E+ T7 b% q反思十：社会工作的发展进程中，更多是民办社会工作服务机构领导者走上了前台，而一线社会工作者一直被“集体淹没”，缺少来自外部公开的充分的肯定、支持和鼓励，一线社会工作者的群体影像由于各种因素的限制还未清晰呈现。

建议十：民办社会工作服务机构的发展需要具备有专业基础、社会良知、人格魅力、能力全面的领导者，他们在带领团队发展中发挥着引领性作用，但是没有一个专业化的服务团队，组织就难以存在和发展。团队型组织的发展比领袖型组织的发展更具可持续性、规范性和生命力。我们呼吁相关政府部门、社会工作行业组织和社会工作服务机构等真正地尊重一线社会工作者的劳动成果和专业价值，树立和宣传真正的社会工作人才典范，他们才是当代中国最可爱可敬的人。
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三、小结
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  z, a6 K; x! E笔者认为，行业自律和互律应成为我国社会工作发展的永恒主题。在快速发展的当下，我们更需要行业自律和互律，不仅仅需要社会工作者职业道德规范，更需要社会工作机构发展规范，并与来自政府部门和社会公众的外部他律有机结合在一起，营造良好的行业发展环境，以更好更稳健地实现发展。

当前，我国民办社会工作服务机构发展整体上依然处于初创期向成长期过渡的阶段，还将面临本土经验摸索、人才培育、资源不足等诸多困难和挑战，甚至是其他不合理的正常现象。而这个阶段，带有反思精神的潜心摸索也可能是最有价值的，应在发展过程中积累可推广可视化可传承的本土经验，找寻到适合本地、本土、本色的社会工作服务机构的发展模式。